La procédure disciplinaire dans la fonction publique territoriale - Troisième partie : Observations et critiques de la procédure disciplinaire

Statue de la loi

Références juridiques : 

- La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

- La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

- Le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.

Après la partie concernant la faute et celle à propos des garanties procédurale, on va maintenant s'appliquer à étudier les critiques pouvant être faites sur la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux. En effet, elle n’est pas exempte de toutes observations critiques. Elles concernent le décret du 18 septembre 1989 et des vides peuvent être constatés dans la loi du 13 juillet 1983. Ces textes n’évitent pas les sanctions déguisées.

Critique du décret du 18 septembre 1989

Le décret permet une inégalité de traitement en fonction de l’origine territoriale des fonctionnaires territoriaux mais aussi avec les fonctionnaires hospitaliers. Il pose aussi des difficultés par rapport à la limite de la manifestation des opinions. On peut, de plus, discuter le fait qu’il n’oblige pas à un entretien préalable à la procédure disciplinaire avec l’agent et le fait que l’abandon de poste échappe à la procédure disciplinaire.

Une inégalité de traitement en fonction de l’origine territoriale des fonctionnaires territoriaux

On peut signaler que le décret installe en quelque sorte une inégalité de traitement en fonction de l’origine territoriale des fonctionnaires territoriaux. En effet, le conseil de discipline est une formation particulière de la commission administrative paritaire. Il existe une commission administrative paritaire dans chaque centre de gestion et en vertu des articles 15 et 16 de la loi du 26 janvier 1984 et des articles 2 et 2-2 du décret n°85-643 du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion, certaines collectivités sont affiliées au centre de gestion et à sa commission administrative paritaire. Les autres collectivités ont dont leur propre commission.

Par conséquent, on peut s’attendre à plus d’objectivité de la part du conseil de discipline du centre de gestion pour une raison très simple : les membres y siégeant ne sont pas en relation avec l’agent concerné par la procédure disciplinaire.

De plus, dans la mesure où aucun membre de l’opposition n’est appelé pour siéger dans une commission administrative paritaire d’une collectivité territoriale, l’agent traduit dans ce cas, en conseil de discipline, fait face à une absence de diversité politique dans le traitement de son affaire.

Une différence de traitement avec les agents de la fonction publique hospitalière

Il existe une différence de traitement entre les agents de la fonction publique territoriale et les agents de la fonction publique hospitalière. Ces deux corps de la fonction publique sont soumis aux mêmes règles définies par la loi du 13 juillet 1983. Mais le décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière prévoit la possibilité de récusation d’un membre du conseil de discipline, ce qui n’est pas le cas dans le décret du 18 septembre 1989.

Un manque de précision concernant les limites de la manifestation des opinions

Comme nous l’avons vu précédemment, la manifestation d’opinions peut constituer une faute. Conformément à l’article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, la liberté d’expression est limitée « dans les cas déterminés par la loi ». Or, aucune loi n’est intervenue pour définir les limites de la liberté d’expression des agents territoriaux et rien n’est précisé dans le statut général de la fonction publique. Un décret instituant une procédure disciplinaire dont les conséquences peuvent aboutir à une sanction pour avoir manquer de réserve dans la manifestation de ses opinions pose des problèmes concernant sa légalité.

L’absence d’obligation d’organiser un entretien avant le déclenchement de la procédure disciplinaire

Il a également été constaté que l’autorité territoriale n’a aucune obligation d’organiser un entretien préalablement à l’engagement de la procédure disciplinaire. Or, ce type d’entretien permettrait à l’agent de s’expliquer clairement avec les conseillers de son choix s’il le veut sur sa présumée faute et obtenir une sanction nettement moins lourde que celle envisagée par l’administration, voire pas de sanction du tout. Dans la procédure prud’homale, une conciliation est obligatoire et on pourrait très bien envisager ce genre d’événement dans la procédure disciplinaire des fonctionnaires territoriaux.

L’abandon de poste : une faute échappant à la procédure disciplinaire

Ni le décret ni les lois de 1983 et 1984 ne considèrent l’abandon de poste comme une faute disciplinaire. Il s’agit d’une création jurisprudentielle considérant qu’il constitue une faute tellement grave (du fait qu’elle rompt le lien qui unit l’agent à son administration) justifiant la révocation de l’agent sans respect des garanties disciplinaires. Dans ce cas, l’agent n’a même pas droit à la communication de son dossier individuel (voir par exemple, Conseil d’Etat section, 11 décembre 1998, Casagranda). Néanmoins, une procédure a été dégagée par la jurisprudence et l’agent doit être mis en demeure de rejoindre son poste ou de reprendre son service dans un délai fixé par l'administration, et informer l'intéressé du fait qu'il encourt, à défaut, une radiation des cadres sans procédure disciplinaire préalable (Conseil d’Etat, M. X, 15 juin 2005).

A noter que le Conseil d’Etat, dans son arrêt Navenant du 11 décembre 1963, a refusé de reconnaître un simple retard comme un abandon de poste.

Ainsi, la plus haute sanction disciplinaire étant encourue pour de tels faits, il semble assez logique que cette faute puisse donner lieu à une procédure disciplinaire normale.

Les vides de la loi du 13 juillet 1983

Le manque de précisions sur la nature de la faute

Les articles 29 et 30 manquent de précisions sur la nature de la faute. Seul les articles 25 à 28 nous apprennent que le fonctionnaire doit se consacrer à l’intégralité de ses tâches, se doit au respect du secret professionnel et au devoir de discrétion, à l’obligation d’information du public et au respect de sa hiérarchie.

Pourtant, des sanctions pour violation du devoir de probité ou manquement à l’obligation de réserve sont régulièrement prononcées dans la fonction publique territoriale. On pourrait très bien imaginer l’insertion dans les textes d’un code général de déontologie comme il en existe par exemple dans la police nationale ou pour les sages-femmes ou du moins des règles de comportement général.

La nécessité de tels textes s’explique par le fait que certains fonctionnaires ont des missions importantes comme la gestion du produit des impôts ou tout simplement la satisfaction de l’intérêt général. De plus, si les fonctionnaires de catégorie A peuvent avoir conscience des comportements fautifs, il n’en est pas de même des fonctionnaires de catégorie C.

Face à ces insuffisances, de plus en plus de collectivités établissent des règlements intérieurs, des chartes déontologiques ou encore des chartes qualité dont le but est d’améliorer le service aux administrés. Si l’on peut saluer ce genre d’initiative, il faut constater que ces documents n’ont aucun effet juridique mais qu’il est envisageable que leur non respect puisse servir à l’engagement d’une procédure disciplinaire et au prononcé d’une sanction, dans le respect des dispositions statutaires bien évidemment. Se pose alors encore une fois, l’égalité des agents territoriaux dans ce cadre.

Une sévérité différente entre les avis des conseils de discipline et les décisions des juridictions administratives en matière d’alcool

Il faut encore constater des différences de sévérité entre les décisions des conseils de discipline et les décisions rendues par les juridictions administratives notamment en matière d’alcoolisme (voir 1ère partie). Il a été constaté qu’à cet égard, les conseils de discipline faisaient preuve, en général, de clémence en prenant en compte la situation personnelle de l’agent dont l’état alcoolique pouvait s’expliquer par un drame comme la perte d’une personne chère. La sanction est donc modérée et l’est encore plus lorsque l’agent a commencé un suivi thérapeutique. Ce n’est pas le cas des juridictions administratives qui sont nettement moins enclins à prendre en compte certaines données personnelles de l’agent.

Par conséquent, les conclusions d’une procédure disciplinaire pour des faits similaires peuvent être différentes entre un agent dont l’autorité territoriale admet la sanction et un autre dont l’autorité territoriale la refuse et dont le dossier va jusque devant les tribunaux administratifs.

Le cas de la sanction déguisée

La procédure disciplinaire n’évite pas les cas de sanction déguisée bien que l’autorité territoriale ne peut prononcer d’autres sanctions prévues par le statut général. Dans le cas contraire, les décisions sont jugées illégales et qualifiées de sanction déguisée. Cette qualification entraîne l’annulation de la décision. On peut remarquer que les faits qui ont été qualifiés de sanction déguisée par le juge administratif ont toutes en commun d’affecter sérieusement l’agent dans sa situation et dans son emploi.

Ainsi, ont été qualifiés de sanction déguisée, une nouvelle affectation entraînant une diminution importante des responsabilités d'un agent (Conseil d’Etat, 21 mars 1986, ville de Bray-Dunes c/ M) ou encore une affectation sur des fonctions ne correspondant pas au grade de l'agent (Conseil d’Etat, 11 fév. 1987, ville d'Hyères c/-M. B).

Dans ce genre d’affaires, le juge administratif vérifie si la décision a été prise dans l’intérêt du service et non pas dans le but de sanctionner un agent en le privant des garanties de la procédure disciplinaires. Par conséquent, il ne qualifie pas systématiquement toute mesure de réorganisation de service affectant la situation d’un agent en sanction déguisée. C’est le cas de l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 octobre 1991, Mme R. Dans cet arrêt, il constate que la décision de réorganisation de service « n'a entraîné aucun changement dans la situation administrative de Mme R., qui a continué à exercer des fonctions de la nature et du niveau de celles afférentes à son grade » et par conséquent, « que si dans sa précédente affectation elle bénéficiait en fait des congés scolaires, la perte de cet avantage, auquel elle n'avait aucun droit, ne peut être regardé comme un déclassement ; que, dans ces conditions, ce transfert, qui correspondait à un simple changement d'affectation à l'intérieur des service de la commune, n'avait pas à être soumis aux règles de la procédure disciplinaire, ni à être précédée de la communication du dossier ou de la consultation de la commission administrative paritaire ; que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ».

De plus, la juridiction administrative peut qualifier des faits comme étant de simples mesures d’ordre intérieure comme une décision retirant à un agent la régie de recettes de la cantine scolaire (Conseil d’Etat, 6 octobre 1995, Commune de Saint-Soupplets) ou l'attribution de nouvelles fonctions en raison de l'accroissement de l'activité d'une bibliothèque (Conseil d'Etat, 9 novembre 1992, Mme B).

Conclusion

Il est assez difficile de classer les faits pouvant être qualifiés de faute du fait de l’étendue des comportements répréhensibles pouvant donner lieu à sanction. Les documents, les ouvrages ou parties d’ouvrages traitant de ce sujet adoptent tous un classement qui leur sont propres même si des points communs existent. Il est également impossible de déterminer que pour telle faute, telle sanction est applicable parce que l’autorité disciplinaire a un pouvoir de discrétionnaire en la matière, parce que la règle de proportionnalité s’apprécie différemment en fonction des différentes collectivités ou encore parce que certains agents se donnent les moyens de se défendre et d’autres non.

De plus, nous avons vu que l’appréciation de la faute pouvait diverger entre les conseils de discipline et les juridictions administratives. Tel est le cas en matière d’alcoolisme où les tribunaux se montrent plus sévères mais là aussi, il semble que depuis quelques années, la jurisprudence fasse preuve d’un peu plus de clémence mais rien n’indique que cette tendance va se généraliser.

Il faut également ajouter qu’il est quasiment impossible de connaitre l’étendue des comportements sanctionnés dans la fonction publique territoriale à l’échelle nationale dans la mesure où aucune statistique n’existe à ce sujet. On peut trouver quelques données d’ordre général dans le rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle à posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux pour les années 1999 et 2000. Grâce à ce document, on sait que parmi les actes transmis au contrôle de légalité portent dans 30,2 % des cas en 1999 et 29,7 % en 2000 sur des questions de personnel mais ces actes concernent aussi bien les recrutements, les rémunérations, les promotions et les sanctions disciplinaires.

Enfin, les fonctionnaires perçoivent généralement la procédure disciplinaire et la sanction de façon humiliante qui peut faire naitre à l’extrême un sentiment de vengeance. C’est un constat d’échec pour tout le monde dans la gestion du personnel et l’autorité territoriale devrait plus souvent l’envisager comme ultime recours plutôt que de l’utiliser de manière un peu trop systématique parfois. Il existe pourtant des moyens positifs pour stimuler les agents au travail comme par exemple, la notation, l’avancement ou encore les primes.

Il se pose alors la question de la formation des élus locaux et des agents à ce sujet. Pour les agents, et notamment ceux de la catégorie C, elle devrait insister peut-être lourdement sur ses obligations et pour les employeurs territoriaux, sur ses propres compétences.